【摘要】編制作為我國公共部門一項人事管理制度，公辦中小學(xué)教師被納入事業(yè)編制管理。近些年來，受城鎮(zhèn)化推進(jìn)、生育政策調(diào)整和新課程實施等因素影響，城鎮(zhèn)中小學(xué)普遍面臨教師總量性缺編難題。迫于教師編制總量控制和現(xiàn)實需求壓力，成都市雙流區(qū)編制管理改革不僅僅著力于“控、調(diào)”，而且在“改”上下功夫，通過實行教育系統(tǒng)教師外包和深化公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革，淡化乃至取消公辦中小學(xué)教師編制，有效調(diào)動了教師工作積極性，為其他地區(qū)乃至國家層面解決長期存在的編外教師問題和激發(fā)公辦學(xué)?；盍μ峁┝擞幸娼?jīng)驗和路徑選擇。
【關(guān)鍵詞】公辦中小學(xué)；編制管理；編外教師
我國公辦中小學(xué)教師被納入事業(yè)編制管理，享受國家規(guī)定的工資福利待遇和穩(wěn)定的工作保障。然而，長期以來城鄉(xiāng)公辦中小學(xué)存在著一批沒有編制卻承擔(dān)教育教學(xué)工作的人員，從傳統(tǒng)的“民辦教師”到“代課教師”，再到目前的“臨聘教師”，這些“編外”教師作為特定歷史條件下形成的中小學(xué)教師隊伍的組成部分，對于普及農(nóng)村義務(wù)教育乃至有效緩解城市學(xué)校教師編制供給不足，曾經(jīng)或正在發(fā)揮著極其重要的作用。特別是近些年來，隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和生育政策調(diào)整，城市、縣城中小學(xué)因?qū)W齡人口快速增加普遍面臨教師編制短缺難題，一些地區(qū)在實踐中探索出了各具特色的編外教師供給與管理新模式。在加快修訂教師法之際，分析探討這些地方的改革經(jīng)驗，對于完善新時代中國特色的教師人事管理制度有重要的政策啟示和借鑒價值。
一、我國公辦中小學(xué)編外教師問題來源與政策沿革
編制是我國教師人事制度體系中的基礎(chǔ)性制度，是確定學(xué)校教職工人員總量及其種類、結(jié)構(gòu)的依據(jù)，人事部門根據(jù)核定的編制定額配置人員，財政部門據(jù)此進(jìn)行撥款，是教師依法獲取工資、津貼、社會保險和相關(guān)福利等合法權(quán)益和待遇的基本路徑。中華人民共和國成立以來，中小學(xué)教師隊伍中長期存在著一批“編外”身份的教師，其群體樣貌與管理政策發(fā)生多次變動。
?。ㄒ唬┟褶k教師（1949—1986年）
建國初期，伴隨計劃經(jīng)濟(jì)體制建立起來的人事管理制度，實行高度集中統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)人員編制管理，公辦中小學(xué)是由國家舉辦并由財政經(jīng)費(fèi)開支保障運(yùn)行的機(jī)構(gòu)，教師編制一般由縣級以上的教育行政部門負(fù)責(zé)、審批和下達(dá)。為盡快普及基礎(chǔ)教育，國家確立了“兩條腿走路”的辦學(xué)方針，實行國家辦學(xué)、廠礦企業(yè)辦學(xué)和群眾辦學(xué)并舉，經(jīng)過專門師范教育、納入國家編制管理的公辦教師優(yōu)先滿足城市教育發(fā)展需要，沒有受過專門師范教育的非正規(guī)師資即民辦教師成為農(nóng)村中小學(xué)的主要師資力量。據(jù)統(tǒng)計，1977年全國中小學(xué)民辦教師人數(shù)達(dá)491萬人，其中農(nóng)村小學(xué)民辦教師為334萬人，占農(nóng)村小學(xué)教師總數(shù)的73%。這些民辦教師通常由學(xué)?；虍?dāng)?shù)鼗鶎咏M織提名和推薦，縣級教育行政部門審查發(fā)給任用證書，生活待遇主要享受所在地同等勞動力工分報酬（1979年后除享受“責(zé)任田”外，另由國家按月發(fā)給現(xiàn)金補(bǔ)貼）。城市中小學(xué)也存在極少量的民辦教師，主要為編制內(nèi)專職教師病假、產(chǎn)假、事假期間臨時代課或短期代課。
改革開放后，國家開始對鄉(xiāng)村民辦教師補(bǔ)充政策進(jìn)行調(diào)整。1978年，國務(wù)院批復(fù)教育部《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)教師隊伍管理工作的意見》，將民辦教師的管理權(quán)限上調(diào)至縣級教育行政部門。1984年，教育部頒布《關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》，以“班師比”為標(biāo)準(zhǔn)確立了全國統(tǒng)一的教師編制標(biāo)準(zhǔn)。1986年，原國家教委等部門下發(fā)《關(guān)于下達(dá)一九八六年從中小學(xué)民辦教師中選招公辦教師專項勞動指標(biāo)的通知》，要求各地今后一律不得再吸收新民辦教師。1992年，原國家教委等部門下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步改善和加強(qiáng)民辦教師工作若干問題的意見》，提出堅持“關(guān)、轉(zhuǎn)、招、辭、退”統(tǒng)籌安排，逐年減少數(shù)量，提高質(zhì)量，改善待遇，力爭到20世紀(jì)末基本解決民辦教師問題。1990年，全國還有民辦教師280萬人，1986—1996年間全國共計安排民辦教師轉(zhuǎn)招公辦116萬人。1997年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決民辦教師問題的通知》，要求每年安排20萬人左右專項指標(biāo)，到“本世紀(jì)末（即20世紀(jì)末）基本解決民辦教師問題”。到2000年，基本完成了合格民辦教師轉(zhuǎn)為公辦教師工作。
?。ǘ┐n教師（1986—2012年）
在1986年關(guān)住新增民辦教師口子后，代課教師開始成為農(nóng)村中小學(xué)教師補(bǔ)充的重要來源。1992年，原國家教委等部門下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步改善和加強(qiáng)民辦教師工作若干問題的意見》提出，辭退不合格民辦教師和清退“計劃外民辦教師”后，短時間補(bǔ)充不上公辦教師的，可以由縣以上教育行政部門進(jìn)行嚴(yán)格考試，聘請具有高中畢業(yè)以上文化程度，具備教師資格的人為臨時代課教師，聘請臨時代課教師要簽訂合同，明確規(guī)定聘期、權(quán)利、義務(wù)和待遇。2000年，全國中小學(xué)有代課教師100.54萬人，其中農(nóng)村代課教師占比92.5%，代課教師成為編外教師主力軍。2001年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》，將中小學(xué)師資配置標(biāo)準(zhǔn)由“班師比”調(diào)整為“生師比”，根據(jù)高中、初中、小學(xué)等不同教育層次和城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村等不同地域，確定城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村小學(xué)教職工與學(xué)生比分別為1：19、1：21、1：23；城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村初中教職工學(xué)生比分別為1：13.5、1：16、1：18。這明顯是一個城鄉(xiāng)倒掛的教師編制標(biāo)準(zhǔn)，此后不少農(nóng)村學(xué)校通過撤點(diǎn)并?；蚱赣么n教師來滿足寄宿制學(xué)校、教學(xué)點(diǎn)分散地區(qū)教師的基本需求；隨著城鎮(zhèn)學(xué)校大量接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就讀，編制緊張的學(xué)校開始長期聘用代課人員，農(nóng)村和城市學(xué)校代課教師激增。
2006年3月，教育部在新聞發(fā)布會中透露，要求各地“進(jìn)一步加快清退中小學(xué)代課人員工作”，將44.8萬公辦中小學(xué)代課教師（包括30萬名農(nóng)村代課教師）全部清退。2007年，人事部、教育部發(fā)布《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁產(chǎn)生新的代課人員。2010年1月，教育部召開新聞通氣會，宣布嚴(yán)禁聘用新的代課人員。針對在代課教師清退過程中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)图吧鐣Ｕ先笔У葐栴}，2011年教育部等四部門下發(fā)《關(guān)于妥善解決中小學(xué)代課教師問題的指導(dǎo)意見》，提出通過擇優(yōu)招聘、轉(zhuǎn)崗使用、辭退補(bǔ)償、納入社保、就業(yè)培訓(xùn)等多種有效途徑，妥善解決代課教師問題，特別是要對具備教師資格的代課教師納入教師公開招聘范圍，擇優(yōu)招聘為公辦教師。2005—2012年，全國代課教師數(shù)量從44.8萬人減少到26.7萬人，減少幅度為40.4%，表明不符合從教資格的代課教師基本被清退完畢。
（三）編外教師（2013年—）
2013年11月，中央編委召開的地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會議提出，“要嚴(yán)控地方政府機(jī)構(gòu)編制總量，確保財政供養(yǎng)人員只減不增”。2014年，中央編辦等部門發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，提出將縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到城市標(biāo)準(zhǔn)，即高中教職工與學(xué)生比為1：12.5、初中為1：13.5、小學(xué)為1：19。按照嚴(yán)控總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增減平衡的要求，由省級政府負(fù)總責(zé)，實行總量控制，確保核定后的中小學(xué)教職工編制不突破現(xiàn)有編制總量。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，提出創(chuàng)新和規(guī)范中小學(xué)教師編制配備，加大教職工編制統(tǒng)籌配置和跨區(qū)域調(diào)整力度，省級統(tǒng)籌、市域調(diào)劑、以縣為主，動態(tài)調(diào)配。教育系統(tǒng)自我挖潛、事業(yè)編制總量統(tǒng)籌、管理服務(wù)方式創(chuàng)新成為解決教師編制緊張供給不足的主要途徑。
教職工編制總量控制對城鄉(xiāng)學(xué)校均產(chǎn)生了重要影響。2018年，農(nóng)村和城市小學(xué)師生比分別為1：16.2和1：18.6，初中分別為1：12.6和1：13.1，全國共有代課教師23.8萬人，其中城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)合計15.44萬人，占64.9%。城鄉(xiāng)學(xué)校師生比均高于編制標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)代課教師所占比例大幅增加。根據(jù)《2018年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作報告》，在實現(xiàn)基本均衡發(fā)展的338個縣中，有128個縣聘任4.6萬名合同制教師和代課教師，未做到編外教師與在編教師同工同酬；有257個縣缺少音樂、體育、美術(shù)、科學(xué)、外語、信息技術(shù)教師2.8萬名。城鎮(zhèn)學(xué)校由于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女不斷涌入，新建學(xué)校不斷增加，班級規(guī)模增大，但因財政供養(yǎng)人員“只減不增”政策無法增加教師編制數(shù)量，導(dǎo)致城鎮(zhèn)學(xué)校靠大量聘用編外教師來滿足需求；鄉(xiāng)村學(xué)校生源減少，但受國家既定課程門數(shù)和教師既定工作量限制，小規(guī)模學(xué)校對教師數(shù)量的需求并不會因?qū)W校規(guī)模和班級規(guī)模變小而減少，即使存在數(shù)量性超編，但結(jié)構(gòu)性缺編問題仍然嚴(yán)重，城鎮(zhèn)學(xué)校實質(zhì)性缺編和鄉(xiāng)村學(xué)校形式上超編并存。由于中小學(xué)教師編制基本上是以縣（市、區(qū)）為尺度核定的，盡管“縣管校聘”改革在一定程度上可以實現(xiàn)縣域內(nèi)中小學(xué)教職工編制的統(tǒng)籌使用，但難以做到更高層次上的市域和省域統(tǒng)籌，尤其是編制與事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和地方財政保障聯(lián)系在一起，也正由于教師編制的空間性和地域性，教育部門很難把教師編制從富余地區(qū)調(diào)劑補(bǔ)充到缺編地區(qū)。在事業(yè)單位編制總量控制和調(diào)控困難的情況下，人口流入比較集中的地區(qū)積極探索編外用師新模式新機(jī)制，以緩解城市中小學(xué)師資供需矛盾，保障新增學(xué)齡人口“有學(xué)上”的剛性要求。
二、雙流區(qū)公辦中小學(xué)編外用師模式與取消編制管理改革探索
雙流區(qū)作為成都市城區(qū)向南拓展的中心地帶，是成都市主要外來人口集聚區(qū)，為保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育，新建、改擴(kuò)建公辦學(xué)校成為必然要求。2015—2018年，全區(qū)戶籍人口從54.97萬人增加到62.62萬人，常住人口從76.1萬人增加到79.38萬人；中小學(xué)在校生人數(shù)從7.86萬人增加到9.36萬人。2017年，雙流區(qū)啟動實施公共服務(wù)設(shè)施“三年攻堅”行動（2018—2020年），三年間新建學(xué)校40所，新增學(xué)位12000座以上，對教師的需求急劇增加。盡管省、市通過壓縮機(jī)構(gòu)和其他事業(yè)單位編制對教育部門進(jìn)行調(diào)劑，區(qū)政府對編制實行動態(tài)管理，分批核定到急需用編的學(xué)校，但因總量不足，尤其是城鄉(xiāng)、學(xué)科、年齡和骨干教師分配不均等造成的結(jié)構(gòu)性缺編現(xiàn)象依然嚴(yán)重。2017年，全區(qū)公辦中小學(xué)（普通高中、職業(yè)中學(xué)、初中、小學(xué)、幼兒園、特殊教育學(xué)校）教職工編制總數(shù)為5152名，臨聘人員控制數(shù)1605名，編外教師913人。迫于教師編制總量控制壓力和剛性需求現(xiàn)實，雙流區(qū)大膽創(chuàng)新，積極推進(jìn)政府主導(dǎo)、地方財政支持的編外用師改革，主要有兩種模式：一是教育系統(tǒng)教師外包模式；二是新型公辦學(xué)校自主聘用模式。
?。ㄒ唬┙逃到y(tǒng)教師外包模式
雙流區(qū)教育系統(tǒng)外包教師模式，實質(zhì)上是政府購買教師服務(wù)的一種特殊形式，具有勞務(wù)派遣制和人事代理制的特征，也是該區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事管理制度改革的組成部分。
1.雙流區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人力資源外包管理辦法
2016年，為規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位臨聘人員管理和用工制度，雙流區(qū)委組織部等部門印發(fā)《成都市雙流區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人力資源外包管理辦法》，明確人力資源外包人員是指全區(qū)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位（簡稱“外包單位”）在區(qū)委編辦按外包人員崗位分類核定的外包控制數(shù)內(nèi)，經(jīng)區(qū)人力資源外包管理工作聯(lián)席會議批準(zhǔn)配置的外包人員。外包人員工作崗位分為專業(yè)技術(shù)類、專業(yè)技能類、輔助類和后勤類四類，全區(qū)外包人員控制數(shù)實行總量控制，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上只減不增。
外包人員招聘計劃由用人單位根據(jù)工作需求提出，在區(qū)委編辦核準(zhǔn)的控制數(shù)員額內(nèi)，由人社局組織實施招聘。教育系統(tǒng)可以實行符合教師行業(yè)特點(diǎn)的公開招聘程序，教育局指導(dǎo)用人單位科學(xué)設(shè)置招聘條件和制定面試方案，合理確定筆試、面試的分值比例，讓用人單位選拔出急需的優(yōu)秀人才。外包人員與成都天府新區(qū)雙流人才服務(wù)有限公司（簡稱“區(qū)人才公司”）按照《勞動合同法》簽訂勞動合同，實行試用期制度，外包單位與區(qū)人才公司簽訂外包協(xié)議，負(fù)責(zé)外包人員日常管理和考核，考核結(jié)果分為優(yōu)秀、合格、不合格三個等次，連續(xù)兩次考核不合格的予以辭退。外包人員待遇依據(jù)崗位類型有所區(qū)別：專業(yè)技術(shù)崗位人均不超過8萬元/年，專業(yè)技能類崗位人均不超過4.8萬元/年，輔助類崗位人均不超過3.6萬元/年，后勤類崗位人均不超過2.8萬元/年（不含由單位繳納的社會保險部分），辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險和住房公積金。鼓勵外包單位在外包人員工資總額內(nèi)，按多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬原則，建立差額分配制度，但不得擅自提高外包人員工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，不得違反規(guī)定發(fā)放其他補(bǔ)貼，外包人員經(jīng)費(fèi)管理納入外包單位日常審計。
2.雙流區(qū)教育系統(tǒng)外包教師職級制管理辦法
為激發(fā)外包教師愛崗敬業(yè)、潛心育人工作熱情，2018年雙流區(qū)教育局制定印發(fā)《成都市雙流區(qū)教育系統(tǒng)外包教師職級制管理實施辦法》，明確外包教師為專業(yè)技術(shù)崗位，分為三個職級9個等級，分別是高級外包教師崗位：1級、2級，薪酬7.4萬元/年至8萬/年；中級外包教師崗位：3級至5級，薪酬6萬元/年至6.8萬元/年；初級外包教師崗位：6級至9級，薪酬3.6萬元/年至5.6萬元/年（新入職大學(xué)?？茖W(xué)歷3.6萬元/年、大學(xué)本科學(xué)歷4.8萬元/年、研究生學(xué)歷5.2萬元/年）。對符合崗位登記晉升條件的外包教師，經(jīng)用人學(xué)校（單位）考核并報區(qū)教育局審核，可晉升崗位等級。
外包教師的工資待遇由基礎(chǔ)部分、工作量部分和獎勵部分組成，學(xué)校依據(jù)外包教師德才表現(xiàn)、能力水平、工作業(yè)績等情況制定具體分配方案，用于獎勵部分的工資不得低于總額的30%。工作情況以積分形式進(jìn)行管理，以學(xué)年度為一個周期，由保證目標(biāo)和綜合情況積分兩部分指標(biāo)組成。未完成保證目標(biāo)的外包教師，不能晉升崗位職級（等級），因師德表現(xiàn)被一票否決的，視情節(jié)扣減當(dāng)年績效考核獎金；綜合情況積分全面考察外包教師日常工作表現(xiàn)，建立工作表現(xiàn)、工作業(yè)績、教育教學(xué)成果、專業(yè)能力和水平發(fā)展、任教經(jīng)歷資格等為主要內(nèi)容的積分制量化考評體系，當(dāng)年達(dá)到相應(yīng)崗位登記積分條件的，經(jīng)審核備案，兌現(xiàn)相應(yīng)工資待遇。連續(xù)兩年未達(dá)到現(xiàn)聘崗位量化積分的，降低崗位等級聘用。對表現(xiàn)特別優(yōu)異且獲得地市級學(xué)科帶頭人、地市特級教師及以上榮譽(yù)稱號的，按一事一議方式，確定相關(guān)激勵事項。
（二）新型公辦學(xué)校自主聘用模式
2018年，雙流區(qū)政府制定《關(guān)于在雙流區(qū)部分新建中小學(xué)試行“政府主導(dǎo)、國企參管、學(xué)校自主”管理體制改革的實施方案》，即開展“兩主一參”管理體制改革試點(diǎn)，通過推進(jìn)“管辦評分離”改革，探索建立政企校聯(lián)動的多元管理新機(jī)制。到2020年，已在5所新建學(xué)校進(jìn)行改革試點(diǎn)。
1.“兩主一參”新體制框架
政府部門的職責(zé)。區(qū)教育局是試點(diǎn)學(xué)校的舉辦者和主管部門，具有以下權(quán)利和義務(wù)：（1）推行權(quán)責(zé)清單管理。指導(dǎo)和督促試點(diǎn)學(xué)校全面貫徹黨和國家教育方針，用好辦學(xué)自主權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。（2）審查任命試點(diǎn)學(xué)校校長，為教師專業(yè)發(fā)展提供支持。加強(qiáng)教師招聘工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，保障試點(diǎn)學(xué)校教師在職稱評審、評優(yōu)評先等方面與編內(nèi)教師擁有同等權(quán)利。（3）核定招生規(guī)模和經(jīng)費(fèi)預(yù)算。核準(zhǔn)試點(diǎn)學(xué)校辦學(xué)規(guī)模和招生范圍，按同類型同層次公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)編制基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算，學(xué)生不足500人的，按500人核算生均公用經(jīng)費(fèi)；班級人數(shù)低于法定人數(shù)的，按法定班級人數(shù)核算。（4）組織開展教育評價和績效評估。建立健全政府、學(xué)校、專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會組織等多元參與的教育評價體系，政府教育督導(dǎo)、第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)評價和教投公司考評相結(jié)合。區(qū)委編辦負(fù)責(zé)為新建中小學(xué)提供有效的法人資格，按同層次公辦學(xué)校生師比配置標(biāo)準(zhǔn)核定校聘教師控制數(shù)。區(qū)人社局依法保障試點(diǎn)學(xué)校及其教職工在勞動關(guān)系、人才引進(jìn)、職稱評審、工資待遇等方面的合法權(quán)益。區(qū)財政局根據(jù)區(qū)委編辦、區(qū)教育局核定的校聘教師控制數(shù)和在校生人數(shù)，按同層次公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)撥付學(xué)校基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，包括項目經(jīng)費(fèi)和包干經(jīng)費(fèi)，項目經(jīng)費(fèi)是指大型修繕等基建支出、批量或大宗設(shè)施設(shè)備采購等專項經(jīng)費(fèi)，包干經(jīng)費(fèi)指生均公用經(jīng)費(fèi)和校聘教師人員經(jīng)費(fèi)。
國企的權(quán)責(zé)。區(qū)屬國有企業(yè)（成都雙流智慧興城教育投資有限公司，簡稱“教投公司”）負(fù)責(zé)全區(qū)新建中小學(xué)、幼兒園的投融資、建設(shè)、管理運(yùn)行工作。（1）負(fù)責(zé)學(xué)校建設(shè)與管理。按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)配備、經(jīng)營管理試點(diǎn)學(xué)校的校舍及設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)。（2）提供人事管理服務(wù)。在政府相關(guān)職能部門指導(dǎo)下，依法與教職工簽訂勞動合同，保障其合法權(quán)益。（3）增加學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。根據(jù)試點(diǎn)學(xué)校發(fā)展需求，結(jié)合辦學(xué)質(zhì)量及評估結(jié)果，對試點(diǎn)學(xué)校的項目經(jīng)費(fèi)和包干經(jīng)費(fèi)給予適當(dāng)上浮，激發(fā)學(xué)校自主辦學(xué)和優(yōu)質(zhì)發(fā)展的積極性。
學(xué)校的權(quán)責(zé)。（1）制定學(xué)校章程，用好“管理自主”權(quán)。依據(jù)法律和章程，充分用好發(fā)展規(guī)劃權(quán)、學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、教師及其他職工聘任權(quán)、教育教學(xué)管理權(quán)、課程設(shè)置開發(fā)權(quán)、學(xué)校經(jīng)費(fèi)支配權(quán)、教職工薪酬分配權(quán)等辦學(xué)自主權(quán)。（2）合理設(shè)置教職工崗位，用好“教師自聘”權(quán)。實行崗位數(shù)量總控，自主確定崗位聘用標(biāo)準(zhǔn)、聘用程序和考核辦法并報區(qū)教育局備案。自主開展教職工聘用和管理，組織擬聘教師依法與教投公司簽訂勞動合同，根據(jù)教師業(yè)績和潛力，實行長短合同制和退出機(jī)制，實施績效考核，落實優(yōu)績優(yōu)酬。（3）依法使用經(jīng)費(fèi)，用好“經(jīng)費(fèi)包干”權(quán)。建立和完善預(yù)算管理、經(jīng)費(fèi)支出、財會監(jiān)督等財務(wù)管理制度，遵照國家有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用并公開收費(fèi)項目，自主訂立教師薪酬分配、績效獎勵等經(jīng)費(fèi)使用方案并嚴(yán)格按方案組織實施。
區(qū)教育局與教投公司簽訂《合作協(xié)議書》，對合作范圍、時間、雙方權(quán)責(zé)等予以約定，與試點(diǎn)學(xué)校簽訂《教育工作目標(biāo)責(zé)任書》，確保學(xué)校遵守國家規(guī)律法規(guī)政策，實現(xiàn)既定辦學(xué)目標(biāo)。教投公司與學(xué)校簽訂《學(xué)校管理協(xié)議書》，督促學(xué)校落實《教育目標(biāo)責(zé)任書》各項任務(wù)要求，主動接受區(qū)教育局監(jiān)督管理。學(xué)校具有法人資格，實行校長負(fù)責(zé)制，校長是學(xué)校的法定代表人。
2.新體制學(xué)校教師管理模式
2018年，“兩主一參”新體制率先在雙流中學(xué)萬科第五城學(xué)校、成都信息工程大學(xué)實驗學(xué)校兩所九年一貫制學(xué)校進(jìn)行改革試點(diǎn)，被賦予了更大的人事制度改革空間。（1）教師招聘。學(xué)校面向社會自主招聘教師，教師與教投公司簽訂勞動合同確立勞動關(guān)系，教投公司按國有企業(yè)正式員工身份進(jìn)行人事管理，學(xué)校與教師簽訂聘用合同確立崗位聘用關(guān)系，按教師職業(yè)身份進(jìn)行崗位管理，對教職工有獨(dú)立的招聘、續(xù)聘、解聘權(quán)。（2）薪酬分配。學(xué)校實施“教輔一體”用活薪酬分配制度，以標(biāo)準(zhǔn)工作量核定平時課時津貼的模式作為平時薪酬發(fā)放依據(jù)；年終獎勵性績效按考核全年工作的質(zhì)量和系列項目的質(zhì)與量決定；每月的課后服務(wù)津貼依據(jù)工作量、難易度、效果和業(yè)績來發(fā)放。取消教輔崗位類別，除食堂、安保、保潔等工勤人員外，將傳統(tǒng)教輔工作分別進(jìn)行量化和項目化，計入教師日常工作量并核算報酬納入教師的當(dāng)月工資。（3）教師評優(yōu)晉級。試點(diǎn)學(xué)校教師在專業(yè)發(fā)展、職稱評審、評優(yōu)選先等方面與區(qū)域內(nèi)同層次公辦學(xué)校擁有同等權(quán)利。對于確實具有高尚的教育情懷和專業(yè)發(fā)展造詣的人才，經(jīng)學(xué)校推薦和考核評審，在全區(qū)教育系統(tǒng)進(jìn)行動態(tài)調(diào)劑，納入事業(yè)編制，并作為校級后備干部重點(diǎn)培養(yǎng)。
截至2020年，5所試點(diǎn)學(xué)校共招聘教師265名，辭退2名，招聘教師中研究生比例達(dá)30%以上，教師學(xué)年內(nèi)參加賽課等活動獲獎比例近50%，教師專業(yè)發(fā)展的積極性得到充分激發(fā)。教投公司在區(qū)教育局預(yù)算的基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上每年預(yù)計增加10%左右的資金投入，一部分用作獎勵教師。
三、雙流區(qū)公辦中小學(xué)編制管理改革政策探討與風(fēng)險評估
通觀全國各地普遍面臨教師編制嚴(yán)控與統(tǒng)籌管理乏力雙重約束，總量性缺編、結(jié)構(gòu)性缺編和績效工資激勵作用有限等突出問題。成都市雙流區(qū)通過教育系統(tǒng)人力資源外包和“政府主導(dǎo)、國企參與、學(xué)校自主”管理體制改革試點(diǎn)，為其他地區(qū)乃至國家層面解決長期存在的代課教師問題和深化公辦學(xué)校體制改革提供了新思路，但也面臨著法律和制度上的風(fēng)險，在借鑒和推廣過程中值得深入探討。
?。ㄒ唬嵭薪處煃徫煌獍芾砜赡苊媾R教師法律身份和管理“雙軌制”風(fēng)險
明確教師法律身份是教師人事制度改革的合法性基礎(chǔ)。公辦中小學(xué)教師在我國傳統(tǒng)上被視為國家干部，其職位設(shè)置、管理和任用權(quán)在政府人事管理部門，充分體現(xiàn)了教師職業(yè)的公務(wù)性，但1993年建立的國家公務(wù)員制度并沒有將教師納入公務(wù)員序列。2018年，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》確立了“公辦中小學(xué)教師作為國家公職人員特殊的法律地位”，將公辦中小學(xué)教師身份規(guī)定為國家公職人員，強(qiáng)化國家責(zé)任、政治責(zé)任、社會責(zé)任和教育責(zé)任，其特殊性體現(xiàn)在職能的公共性與專業(yè)性的統(tǒng)一。2011年，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》將“承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)”的事業(yè)單位劃入公益一類，義務(wù)教育學(xué)校公辦中小學(xué)教師被列入由國家提供全額撥款的一類事業(yè)單位編制管理。為填補(bǔ)公辦中小學(xué)教職工編制缺口，2014年中央編辦等部門印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，提出鼓勵探索采取政府購買服務(wù)方式為中小學(xué)提供工勤和教學(xué)輔助等服務(wù)的思路。但許多地方在改革實踐中出現(xiàn)了政府購買服務(wù)性師資的探索，包括合同制、臨聘制、人事代理制、勞務(wù)派遣制等多種形式。雙流區(qū)教師外包管理模式兼具人事代理制和勞務(wù)派遣制的特點(diǎn)，使義務(wù)教育階段公辦學(xué)校教師管理出現(xiàn)了事業(yè)編制和編外（企業(yè)編制）的“雙軌制”。目前各地對聘用編外教師的程序與方式?jīng)]有統(tǒng)一規(guī)定，有的為教育部門統(tǒng)一聘用，有的為學(xué)校所聘用，真正能夠?qū)崿F(xiàn)同工同酬的還不夠普遍，導(dǎo)致編外教師職業(yè)認(rèn)同感不高、穩(wěn)定性差等問題，直接影響著學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的提升。
?。ǘ┤∠幹乒芾砗蛯嵭泻贤瓶赡艹霈F(xiàn)中小學(xué)教師隊伍不穩(wěn)定風(fēng)險
確認(rèn)公辦中小學(xué)教師為國家公職人員并納入編制管理，有利于提升教師的政治地位、社會地位、職業(yè)地位?！督處煼ā芬?guī)定實行教師聘任制，“教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。”事實上，適用于事業(yè)編制教師的聘用合同是一種具有較強(qiáng)行政性和強(qiáng)制性的人事合同，以格式條款為主，合同義務(wù)并不完全基于學(xué)校和教師雙方的合意，其中所包括的教師應(yīng)予完成的教育教學(xué)任務(wù)和教師的工資、福利待遇、職稱評定等內(nèi)容都不屬于約定的內(nèi)容，而是取決于法律法規(guī)和行政部門的約定。事業(yè)編制教師與公辦學(xué)校訂立的聘用合同，《事業(yè)單位人事管理條例》規(guī)定“期限一般不低于三年”“在本單位連續(xù)工作滿10年且距法定退休年齡不足10年，提出訂立聘用至退休的合同的，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)與其訂立聘用至退休的合同?！苯處熍c教育主管部門（學(xué)校）無固定期限的人事聘用合同使雙方形成長期穩(wěn)定關(guān)系，在當(dāng)前中小學(xué)教師總體收入水平相對不高和統(tǒng)一社會保障體系不完善的情況下，編制身份和事業(yè)單位管理賦予教師工作的穩(wěn)定性，并成為其職業(yè)吸引力的重要來源。雙流區(qū)實施的“兩主一參”管理體制改革，規(guī)定學(xué)校性質(zhì)為公辦中小學(xué)卻取消了教師編制身份，鑒于義務(wù)教育作為基本公共服務(wù)的特殊屬性，如何體現(xiàn)和保障中小學(xué)教師工作的公務(wù)性和專業(yè)性，規(guī)避企業(yè)與學(xué)校利益及運(yùn)行機(jī)制中的矛盾和沖突尚需進(jìn)一步探索。就全國范圍來說，未來很長時間內(nèi)編制管理仍將是我國公辦中小學(xué)師資配置的主要方式。淡化乃至取消編制管理，有利于打破編制內(nèi)外教師身份固化，破解教師編制管理體制僵化難題，但又可能對教師的社會地位和職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響，弱化教師職業(yè)吸引力和削弱教師隊伍穩(wěn)定性。
四、編外教師問題的治理路徑與政策建議
當(dāng)前有關(guān)編外教師問題的治理和解決，大致有三種不同的目標(biāo)訴求和政策路徑：一是否認(rèn)編外教師存在的合理合法性，主張予以禁止，工作的重點(diǎn)是確保編外教師的“零”存在及其清退中不出問題；二是承認(rèn)編外教師存在的客觀現(xiàn)實性，主張予以規(guī)范管理，工作的重點(diǎn)不再是清退，而是如何將其納入規(guī)范化、制度化、平等化的管理之中；三是取消教師的事業(yè)編制管理方式，主張所有教師應(yīng)實行聘用制，建立一種按需設(shè)崗、公開招聘、擇優(yōu)聘用、合同管理、同工同酬的人事制度。可以預(yù)見，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)、生育政策調(diào)整、新課程改革和化解大班額工作的持續(xù)推進(jìn)，公辦中小學(xué)教師編制供給愈來愈難以滿足強(qiáng)勁的擴(kuò)增需求，教師編制制度的改革與創(chuàng)新迫在眉睫。
?。ㄒ唬┮罉?biāo)科學(xué)合理核定中小學(xué)教職工編制，對符合條件的非在編教師加快入編
長期以來，由于教師編制的管理與使用主體分離，受核編周期滯后、編制申報審批流程復(fù)雜、招錄和崗位需求脫節(jié)、教師流動性的障礙等問題影響，公辦中小學(xué)編制供給與實際需求之間始終存在落差，為編外教師的存在提供了需求市場。創(chuàng)新城鄉(xiāng)義務(wù)教育編制供給制度，必須改變傳統(tǒng)上按財政隸屬關(guān)系以戶籍學(xué)齡人口數(shù)量為基數(shù)、以師生比為標(biāo)準(zhǔn)的教師編制配置模式，建立以持居住證學(xué)齡人口為依據(jù)的教師編制動態(tài)核定機(jī)制。賦予教育部門對教師編制管理更多的自主權(quán)和調(diào)配權(quán)，建立“生師比+班師比”相結(jié)合的中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合課程開齊率和教師工作量進(jìn)行差異化調(diào)適，深入推行“縣管校聘”，以崗定人，編隨崗定，同崗?fù)?，實現(xiàn)人編分離。優(yōu)化編外教師招考入編條件，采取“適當(dāng)放寬編外教師參加教師招考的年齡限制”“改革招聘考試流程順序，先試講、面試再筆試”“設(shè)置編外教師‘年限+考核’積分制，以積分作為教師招考優(yōu)惠分”“教齡較長的編外教師設(shè)立一定比例的單列招聘專項”等措施，逐步消化編外教師群體中的“優(yōu)質(zhì)存量”，不得產(chǎn)生新的代課教師。
?。ǘ┨剿鹘⒐k中小學(xué)編內(nèi)編外教師“雙軌”制度，實行同工同酬
在編制總量緊縮與教師需求增加壓力下，國家現(xiàn)行政策鼓勵以政府購買服務(wù)方式為中小學(xué)提供工勤服務(wù)，但并沒有鼓勵以政府購買服務(wù)方式直接招聘專任教師，各地通過政府購買教師服務(wù)模式，以合同制、臨聘制、人事代理制和勞務(wù)派遣制等方式補(bǔ)充教師，以滿足學(xué)校臨時性、階段性、輔助性需求，甚至在一些地方政府購買服務(wù)性師資已替代年度正式教師招考而成為公辦中小學(xué)補(bǔ)充師資的主要方式，教師身份被規(guī)定為“不占事業(yè)編制”的“合同制工作人員或編外臨時用工”，其薪酬待遇大多低于在編教師，同工不同酬現(xiàn)象嚴(yán)重，而《勞動合同法》明確規(guī)定“被派遣勞務(wù)者享有同工同酬權(quán)利”。鑒于當(dāng)前一些地區(qū)中小學(xué)編外教師數(shù)量大且受諸多因素影響，短期內(nèi)難以消除的現(xiàn)實，可以借鑒雙流區(qū)政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位人力資源外包和外包教師職級制管理辦法，探索實施編內(nèi)聘用和編外購買服務(wù)相結(jié)合的教師聘用制度，在特定時期內(nèi)承認(rèn)編外教師的合法地位，并確保其同工同酬權(quán)和其專業(yè)發(fā)展權(quán)，根據(jù)編外教師的任職年限、職稱等級、工作表現(xiàn)等設(shè)置階梯式薪酬遞增體系，同時伴隨國家事業(yè)單位聘任人員養(yǎng)老保險制度并軌，逐步縮小編外教師與在編教師在職和退休待遇的差距，暢通聘期內(nèi)編外教師的職業(yè)發(fā)展通道，鼓勵他們更好更穩(wěn)定地從事教育教學(xué)工作。
?。ㄈ┨剿魅∠k中小學(xué)教師編制管理，推動教育體制機(jī)制改革
在編制嚴(yán)控和統(tǒng)籌管理乏力雙重約束下，同時為打破教師編制身份的過度保障性作用，激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力，通過推進(jìn)管辦評分離，在不改變公辦學(xué)校性質(zhì)、政府全額撥款的前提下，落實和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，可以有效破解公辦學(xué)校編制和行政化困局。成都市武侯區(qū)自2014年進(jìn)行以“賦權(quán)學(xué)?！睘楹诵牡闹贫雀母?，賦予學(xué)校“管理自主”“教師自聘”“經(jīng)費(fèi)包干”等自主管理權(quán)即“兩自一包”改革，由學(xué)校在規(guī)?？刂茢?shù)內(nèi)面向社會自主招聘教師，所聘教師不占用事業(yè)編制，實行崗位聘任、合同管理和退出制度，校聘教師與在編教師同工同酬。雙流區(qū)借鑒“兩自一包”改革經(jīng)驗，在新建公辦學(xué)校推行的“政府主導(dǎo)、國企參管、學(xué)校自主”教育管理體制改革試點(diǎn)，也全面取消編制管理。這些改革均以政府充足財政投入為支撐，以崗位聘任、合同管理、薪酬激勵、同工同酬作為替代解決措施。當(dāng)然，考慮到現(xiàn)實中教師編制的政治資源、行政資源、符號資本、公共資源等多種屬性，取消公辦中小學(xué)教師編制的地方改革經(jīng)驗?zāi)芊裨谄渌貐^(qū)或全國推廣，還需擴(kuò)大試點(diǎn)范圍和多方論證。
來源 | 《教育與經(jīng)濟(jì)》2023年第5期
作者 | 王建（中國教育科學(xué)研究院教育財政研究所所長、研究員）